آمایش سرزمین؛ تحلیل پیشینه عملیاتی و تجربیات در ایران

چکیده
اهمیت فضا، اقتصاد فضا و نقش مؤثر فضا در برنامه‌ریزی به‌ویژه در وسعت سرزمینی آن‌قدر بارز و مشهود است که تصور ارائه الگوی پیشرفت، به‌ویژه وقتی با دو صفت اسلامی و ایرانی همراه باشد، بدون توجه به وجه فضایی آن دشوار و بلکه غیرممکن می‌نماید زیرا جوهره‌ی صفت اسلامی بودن، عدالت و عدالت ورزی در همه ابعاد آن از جمله عدالت سرزمینی است و ایرانی بودن الگو نیز اشاره به اقتضائات اقلیمی، جغرافیایی، فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی سرزمین پهناور ایران دارد. هم از این رو است که اندیشکده آمایش بنیادین از جمله ارکان نهادی مرکز الگو، به عنوان مرکزی برای اندیشه ورزی در حوزه‌ی آمایش سرزمین تعریف شده است. اندیشیدن به اینکه چگونه می‌توان کمک کرد تا الگوی در دست تدوین صبغه فضایی و سرزمینی درست و اصولی یابد و اقتضائات و ویژگی‌های فضای ملی، منطقه‌ای و جایگاه فرهنگی و تمدنی را آن‌چنان در خود هضم کرده و دارا باشد که پس از نهایی شدن و ابلاغ با قابلیت‌های اجرایی بسیار بالا، جامعه‌ی ایران را به سمت توسعه عادلانه و نقش‌آفرینی مؤثر و الگویی در سطح منطقه و کل دنیا رهنمون سازد. اندیشیدن به اینکه چگونه می‌توان الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت را در معماری سرزمینی و ساماندهی فضای توسعه ملی بکار گرفت و مدیریت جریان پیشرفت کشور را با رویکردی آمایشی در جهت بهره‌وری حداکثری سرزمین هدایت کرد. طبیعی است که در این مقوله نیز مثل هر مقوله دیگر، مرور عالمانه و بررسی آسیب شناسانه روند گذشته و تحلیل تجربیات به دست آمده، کمک خوبی برای طراحی مسیر آینده خواهد بود. برنامه‌های تدوین شده، برنامه‌های اجرا شده، رویکردها و مبانی نظری زمینه‌ساز و پشتوانه فکری برنامه‌ها و طرح‌ها، یافته‌های آکادمیک، تجربیات کشورهای دیگر در این زمینه و سیر تحولات نظری در این رابطه همه و همه موضوع واکاوی و بررسی موشکافانه باید باشد که از این میان ، بررسی و تحلیل آمایش در ایران ، موضوع این تک‌نگاشت می‌باشد.
از نیمه دوم دهه‌ی چهل شمسی، پس از اجرای سه برنامه عمرانی و تحولات صورت گرفته در روند اقتصادی کشور و تمرکز سرمایه‌گذاری‌ها در تهران، که مسئله ضرورت توزیع جریان رشد و تولید ثروت در نقاط دیگر سرزمین و کنترل افزایش جمعیت تهران مطرح گردید تا به امروز، در مقاطع مختلف زمانی مسئله آمایش سرزمین و بهره‌وری بهینه از آن مطرح گردیده و در برخی زمان‌ها اقداماتی نیز تحت همین عنوان مألوف آمایش سرزمین یا با عناوین دیگر انجام گرفته است ولی به دلایل گوناگون اولاً توجه به مقوله آمایش سرزمین در نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه کشور استمرار نداشته و ثانیاً نظام متصلب بخشی - اقتصادی برنامه‌ریزی هیچ‌گاه اجازه ابراز وجود و طرح جدی رویکرد آمایشی را نداده و لذا آمایش در مواقع توجه نیز محترم ولی در حاشیه روند توسعه کشور مانده است. شگفت اینکه همیشه آمایش با وصفی که به اجمال اشاره شد، در معرض اتهام ناکارآمدی، غربی بودن و حرف درمانی صرف بوده و می‌باشد.
به راستی چرا علی‌رغم اینکه نزدیک به نیم‌قرن از طرح موضوع آمایش سرزمین در ایران می‌گذرد هنوز هم از یک سو اتفاق نظر بر سر عملکرد آمایش سرزمین در ایران وجود ندارد و از سوی دیگر آنچه ضرورت طرح آمایش را از دهه‌ی چهل شمسی ایجاب کرد یعنی تراکم زدایی از تهران و توزیع متعادل جمعیت و فعالیت در پهنه سرزمین و استفاده حداکثری و متوازن از قابلیت‌های متنوع و متعدد مناطق و نواحی کشور هنوز هم به قوت خود باقی است؟ اشکال به کجا بر می‌گردد؟ رویکرد آمایش گزینش شده درست نبوده و با اقتضائات سرزمین ایران تناسب نداشته است؟ یا تلفیق درستی بین سیاست‌های توسعه بخش‌های اقتصادی با سیاست‌های آمایشی برقرار نشده؟ در مرحله اجرا برنامه‌ها به انحراف کشید شده و در حقیقت مشکلات موجود به مشکل اجرا و مجریان بر می‌گردد یا به برنامه‌ها و رویکردها؟ یا که نه در تدوین، نه در تلفیق و نه در اجرا هیچ‌کدام مشکلی وجود نداشته، بلکه اشکال در وقوع جنگ تحمیلی هشت‌ساله و حوادث غیرمترقبه مثل خشک‌سالی دیرپا، تحولات سیاسی منطقه‌ای و بین‌المللی و مواردی مثل تحریم‌ها بوده است؟ نظام مدیریت سیاسی کشور، مدیریت نظام اداری کشور چه نقشی در این میانه داشته است؟ فرهنگ عمومی و خرده فرهنگ‌ها چه میزان در ایجاد چنین وضعیتی نقش داشته‌اند؟ به‌راستی اشکال به کجا بر می‌گردد؟ آمایش سرزمین با چه رویکردی و مبتنی بر چه مبانی و ارزش‌هایی و در چه بستر مدیریتی می‌تواند و باید، زیر چتر الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت، به طور مؤثر به بهره‌برداری بهینه و عادلانه از سرزمین و برخورداری آحاد جامعه ایران اسلامی از رفاه مادی و معنوی مددرسان باشد؟ آسیب‌ها و کاستی‌های گذشته آمایش کشور کدام موارد بوده است؟ چرا؟
در تک‌نگاشت حاضر ابتدا به طور اجمالی به تعاریف و مفاهیم آمایش سرزمین پرداخته می‌شود تا تصویر نسبتاً روشنی از آنچه موضوع بحث و بررسی است به دست داده شود، سپس مروری کوتاه بر تلقی و تجربیات آمایش در چند کشور اصلی و مطرح در این رابطه انجام خواهد شد، چرا که در تحلیل رویکردهای مستتر در تجربیات آمایش ایران به این آشنایی نیاز است. در ادامه ابتدا تاریخچه اجمالی آمایش سرزمین در ایران فهرست‌وار آورده می‌شود و سپس به طور تفصیلی مقاطع مهم و قابل تأمل این تاریخچه بررسی و تحلیل می‌شود. در سر فصل بعدی ابتدا به بررسی ردپای آمایش سرزمین در برنامه‌های عمرانی (قبل از انقلاب) و برنامه‌های توسعه (بعد از انقلاب) پرداخته خواهد شد، سپس ارزیابی اجمالی از عملکرد آمایش سرزمین در ایران (قبل و بعد از انقلاب اسلامی) ارائه خواهد شد. سرفصل دیگر به آسیب‌شناسی آمایش سرزمین چه به لحاظ نظری و چه به لحاظ عملی و اجرائی اختصاص دارد، در انتهای فصل به برخی پرسش‌های متداول پاسخ‌های متناسب داده می‌شود. سرفصل بعدی به جمع‌بندی و نتیجه‌گیری از مجموعه مطالب ارائه شده اختصاص دارد. در این بخش تلاش گردیده تا راهبردها و راهکارهایی ارائه شود که در آینده هم به قوت و قوام الگو در مراحل مختلف کمک رساند و هم اجرای سیاست‌های آمایش و اصلاح و بازنگری آنها با حداقل زمان و حداکثر دقت و کارایی همراه باشد. در انتها نیز منابع مورد استفاده به اجمال مورد اشاره قرار گرفته است. این گزارش نه اولین کار صورت گرفته در رابطه با بررسی تجربیات آمایشی ایران می‌باشد و نه آخرین آنها. از نگاه‌های مختلف هر چه بیشتر و بیشتر به نیم‌قرن گذشته باید پرداخت و بررسی و تجزیه تحلیل نمود. این مسیر تشنه نگاه‌های نو، عزم‌های راسخ و اندیشه‌های عمیق است و جای آموختن و یافتن آموزه‌های بسیار. انشالله.